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在法律文本中，一般都会开宗明义地规定根据某某上位法制定本法，下位法只能逐级根据上位法而发动。

就报送批准来看，海南自贸港法规不同于同样需要报批的设区的市的地方性法规和民族自治地方的自治法规。[15] 王春业认为，过度强调形式上的一致是对法治统一含义的误解，法治统一应当主要体现为地方立法对国家法律的服从和尊重，体现为所有的地方立法的不同必须得到国家最高立法机关的允许和授权。

三、海南自贸港法规备案审查的实践困境 事前批准和事后备案相结合的双轨制审查虽然具有重要的预设功能，但其实践状况却不明显，其中既隐含着多种可能的实践性作法，也具有深度的实践困境与隐忧。但是，由于纸质文件仍然是法规、司法解释的重要载体，也是国家机关公文的主要形式，[36]纸质化的报备存档程序也不应废弃，而是可以作为数字化信息平台的辅助、代表地方法规标准文本[37]的公布。注释: [1] 习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2018年4月14日，第2版。我国备案审查工作目前已经被全面激活，[40]备审报告和典型案例的公布也引起理论界和实务界的广泛关注，但备案审查结论存疑或法规未获批准时救济机制的缺失，可能影响备案审查效果的实现。[13] 贺海仁：《中国法治的结构转型及其内在挑战》，载《河北法学》2021年第8期，第10页。

[21]因此，笔者认为，此类海南自贸港法规如若涉及保留事项必须经过报请批准程序方可生效。[4] 在《海南自由贸易港法》通过的当天，全国人大常委会以决定的形式授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。[15] 王春业认为，过度强调形式上的一致是对法治统一含义的误解，法治统一应当主要体现为地方立法对国家法律的服从和尊重，体现为所有的地方立法的不同必须得到国家最高立法机关的允许和授权。

[3]就此，海南自贸港法规自然也不例外。由此，备案是法律规定的一项程序性义务，是有权机关监督权的体现。其次，审查是备案的逻辑延伸。注释: [1] 习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2018年4月14日，第2版。

目前二者的报批流程与实践较为类似，其直接的形式特点均是，获得批准的相关法规在正式公布时，会在制定机关公告中和法规题头下明确标注批准信息，包括其通过主体及通过时间、批准主体及批准时间和施行时间等。海南自贸港建设的快速发展必然要求海南省人大及其常委会行使高度的地方立法变通权，在一定程度上合法偏离全国性的法律制度，但海南省固有的法规制定权难以满足海南自贸港改革探索的实践需求。

若是如此，则混同了海南自贸港法规与海南经济特区法规的功能差异，架空了全国人大及其常委会对海南自贸港法规的深度授权，并使该授权丧失存在的必要性。海南自贸港建设是久久为功之大计，海南自贸港法规更是在可承受的减损国家法制统一的成本范围内，通过立法变通权的行使对全国性的法律制度予以突破。一方面，海南自贸港法规授权时间较短，有关备案审查的相关做法并不娴熟，诸多事宜尚待实践探索。参见叶洋恋：《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设：困境、障碍和完善进路》，载《河北法学》2021年第4期，第120页。

[16] 胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，《华东政法大学学报》2018年第4期，第23页。[1]其中，之所以将法治排在首位，正如总书记一再强调的那样，法治是最好的营商环境。但是，前述理论猜测似乎又不符合2021年备审年报所公布的数据。[24] 报告工作体现了人大及其常委会的监督，其基础是一切权力属于人民和人民通过人大行使国家权力的宪法规定，涉及权力来源正当性和民主性的要求，因此报告的内容必须是充分完整的，而不应带有选择性。

[13] 贺海仁：《中国法治的结构转型及其内在挑战》，载《河北法学》2021年第8期，第10页。在备案审查标准方面，存在有合宪性标准、政治性标准、合法性标准及适当性标准。

[2]为构建起海南自贸港建设法治保障的四梁八柱，提供可供海南自贸港封关运作的法治保障体系，全国人大常委会于2021年6月10日审议通过《海南自由贸易港法》，其第10条授权海南省人大及其常委会就贸易、投资及相关管理活动制定海南自由贸易港法规（以下简称海南自贸港法规）。根据其第2、3款的规定，海南自贸港法规应当报送全国人大常委会和国务院备案，并应说明变通的情况和理由，其涉及法律或者行政法规保留事项的，则应当分别报全国人大常委会或者国务院批准后生效。

可见，海南自贸港法规在备案过程中的说明义务更重。其一，海南自贸港法规的备案数据尚未纳入2021年备审年报，但这种可能性微乎其微，因为其结论是法工委有选择性地向全国人大常委会报告备审情况，这不符合我国宪法关于报告工作的基本要求。海南自贸港建设的总体要求是打造制度集成创新的高水平自由贸易港，形成磁场效应有效吸引外资，成为我国开放型经济新高地。而且，必须说明的是，备审年报公布的数据并不等同于该年度公布的法规数据。同时，也需要在备案审查制度的整体脉络中理解海南自贸港法规备案审查的独特性。关键词:  海南自贸港法规 立法变通 法制统一 备案审查 批准审查 一、问题的提出 习近平总书记指示海南在自贸区和自贸港建设中要加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境。

其中，3月份备案的4部浦东新区法规均已超过30日期限。《海南自由贸易港法》第10条共分为三款，其中第1款作出立法授权，后两款则专注于备案审查问题。

[5] 有学者从央地关系的视角分析，认为我国自贸区法律制度的推行受到中央和地方管理权限，特别是法律权限的限制。由于海南自贸港法规的备案和批准相互关联、不可分割，因此，本文从广义上同时涵盖二者，并将其描述为双轨制审查。

（一）完善海南自贸港法规审查的制度规范 从规范层面来讲，仅靠法律解释无法从根源上解决《海南自由贸易港法》所带来的立法体制性问题。另一方面，海南省推进自贸港法治建设的一个显著优势在于，可以充分运用经济特区立法权，立足自由贸易港建设实际，制定经济特区法规。

党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。相比于其他立法变通形态，海南自贸港法规既享有更大的立法变通权限，也应当严格遵循其备案审查的程序和要求，若有变通内容则需在报送备案时充分说明变通的情况和理由。但这一假设的前提是，法规制定机关同时向全国人大常委会和司法部进行报送备案。[26] 《海南自由贸易港建设总体方案》，载《人民日报》2020年6月2日，第1版。

（二）细化海南自贸港法规审查的工作机制 在备案审查工作机制层面，必须厘清备案审查的基本要求、审查方式和审查标准，统筹考量备案审查和救济三个子环节。二、海南自贸港法规备案审查的制度逻辑 海南自贸港法规备案审查的制度逻辑，取决于海南自贸港法规作为授权性变通立法的基本性质，以及它作为变通立法与国家法制统一之间所展开的二元关系。

[24]其二，海南自贸港法规的备案数据已经纳入2021年备审年报，只是该数据隐藏在其他类型的法规备案数据之中，这又存在纳入经济特区法规或地方性法规两种可能性。摘要:  海南自贸港法规是以变通为基础的授权性立法。

[26]事实上，在《海南自由贸易港法》获得通过以前，海南省人大常委会已经制定了5部涉及自贸港法治建设内容并冠以海南自由贸易港之名的法规，[27]其性质应当是经济特区法规而非海南自贸港法规。[30] 梁鹰：《2020年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2021年第2期，第177页。

三、海南自贸港法规备案审查的实践困境 事前批准和事后备案相结合的双轨制审查虽然具有重要的预设功能，但其实践状况却不明显，其中既隐含着多种可能的实践性作法，也具有深度的实践困境与隐忧。[7] 说明变通理由的要求是《海南自由贸易港法》（二审稿）所增加，相关分析可参见王建学、张明：《海南自贸港法规的规范属性、基本功能与制度发展——以〈宪法〉和〈立法法〉为分析视角》，载《经贸法律评论》2021年第4期，第7页。在2015年《立法法》修改以前，传统经济特区法规的备案审查经过了长时间的演进才趋于完备，而2021年新创制的两类变通性法规站在2015年新《立法法》的基础上，其备案审查和说明义务都是在变通授权作出的同时配备到位。参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第5号，第1048页。

[40] 朱宁宁：《备案审查制度被全面激活后如何提质增效》，载《法治日报》2021年11月30日，第5版。最后，备案审查工作近年来逐渐浮出水面，备案审查工作报告也逐渐形成惯例和制度，未来将继续坚持下去。

[10]也正是基于维护法制统一的目的，我国《宪法》《立法法》才设置事后备案和事前批准等不同的监督环节。[4] 在《海南自由贸易港法》通过的当天，全国人大常委会以决定的形式授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。

有必要在明确海南自贸港法规规范定位的基础上，充分公开海南自贸港法规的备案审查信息，在制度建设层面兼顾备案、审查和救济三个子环节，从而保障海南自贸港法规制定权的准确行使，同时促进备案审查制度的进一步完善。由此便存在两种可能：其一，海南省层面对涉保留事项的海南自贸港法规，既在实践中遵循了批准审查程序，只是尚未公开或显露相关信息，又在备审环节中采取了报送备案措施。